Prop. dir. Monitoraggio suolo e resilienza: comunicazioni in 4ª Senato su seguito risoluzione approvata

La Commissione Politiche dell’UE del Senato ha ascoltato il 12 marzo le comunicazioni di Domenico Matera (FdI) sulla risposta della Commissione europea dell'8 marzo scorso, alla risoluzione della Commissione del 13 dicembre 2023 sulla proposta di direttiva relativa al monitoraggio del suolo e la resilienza (Normativa sul monitoraggio del suolo) (COM (2023) 416 definitivo). 

Matera ha fatto presente che la Commissione europea, nella risposta, esprime apprezzamento per il fatto che il Senato della Repubblica riconosca la necessità e la puntualità della proposta e che rispetti il principio di sussidiarietà.

Per quanto concerne il principio di proporzionalità, lo strumento giuridico della direttiva appare il più corretto, secondo la Commissione europea, in quanto lascia ampi margini di flessibilità nell'individuazione delle misure più adeguate da adottare nei rispettivi territori, tenendo conto delle diversità locali. Inoltre, agli Stati membri viene dato il tempo necessario per istituire il proprio sistema di governance, la struttura di monitoraggio e valutazione dello stato del suolo e le misure necessarie per attuare una gestione sostenibile dello stesso.

La Commissione europea pone, inoltre, in rilievo che la proposta in oggetto si basa su dati scientifici puntuali comuni a tutte le tipologie di suolo presenti nell'UE ed è stata elaborata sulla base delle più moderne tecniche di misurazione della salute del suolo, e la valutazione d'impatto riconosce le competenze, le sensibilità, le metodologie e le esperienze presenti a livello nazionale. La proposta è quindi concepita per conseguire l'obiettivo strategico prefissato, senza andare al di là del necessario e senza gravare i Paesi membri di oneri amministrativi, giuridici e finanziari.

In risposta ai rilievi di tipo più tecnico contenuti nella risoluzione del Senato, la Commissione europea formula le seguenti osservazioni:

• Per quanto concerne la necessità di delineare in modo chiaro i rapporti tra i principi di mitigazione del consumo del suolo di cui all'articolo 11 e due obiettivi esistenti (incremento degli spazi verdi urbani rispetto al 2030 e raggiungimento di un consumo netto di suolo pari a zero entro il 2050), la Commissione rileva che i tre elementi si rafforzano a vicenda e ritiene utili ulteriori approfondimenti.
• Per quanto riguarda la governance del suolo, la Commissione europea è concorde sull'importanza del livello regionale e sottolinea che le regioni sono idonee per la definizione di un distretto del suolo e rappresentano un'opzione valida in tal senso, ferma restando la responsabilità degli Stati membri di designare le autorità competenti più adeguate.
• Sulla considerazione della composizione storica e geologica dei contaminanti nel suolo, la Commissione rimarca l'importanza di una valutazione e di un'azione concreta sui rischi rappresentati dagli alti livelli di contaminanti nel suolo per la salute umana e per l'ambiente. Allo stesso tempo, sottolinea che le disposizioni riguardanti i siti contaminati si limitano alla sola contaminazione causata da attività antropogeniche.
• Per quanto concerne la definizione della salute del suolo in funzione del tipo e dell'uso che se ne fa, la Commissione europea ha proposto una definizione che tiene conto del livello minimo dei servizi ecosistemici e i criteri corrispondenti a una perdita critica di tali servizi, in base al tipo di suolo, alla sua tessitura e all'uso.
• Per quanto riguarda la certificazione, la Commissione europea evidenzia che essa dovrebbe essere utilizzata in maniera volontaria dagli stessi proprietari e gestori dei terreni per garantire un maggiore riconoscimento sociale e commerciale della gestione sostenibile del suolo e dei prodotti alimentari e non alimentari che produce.
• Sull'individuazione dei siti potenzialmente contaminati, spetterebbe agli Stati membri stilare una lista delle attività potenzialmente contaminanti ai fini di una classificazione delle stesse in base al rischio di contaminazione.
• Sul rischio di una doppia regolamentazione, la Commissione europea ritiene che la proposta sia complementare e coerente con le norme vigenti nell'UE, in quanto l'approccio incentrato sul rischio per i siti contaminati non pregiudica i requisiti più stringenti previsti dalla legislazione europea e nazionale.
• Rispetto alla creazione di un registro, la Commissione europea ha proposto di includervi anche i siti potenzialmente inquinati per ragioni di trasparenza, di responsabilità pubblica e di sensibilizzazione sui potenziali rischi di inquinamento del suolo, spiegando però in maniera chiara al pubblico che si tratta di un rischio potenziale non confermato, onde evitare inutili preoccupazioni.
• Per quanto riguarda le sanzioni previste dall'articolo 23, la Commissione europea ritiene che il collegamento tra le ammende e il fatturato della persona giuridica, o al reddito della persona fisica responsabile della violazione, garantisca effettivamente la giusta proporzionalità della sanzione e sia conforme al principio "chi inquina paga".

Infine, viene ricordato che sulla proposta sono ora in corso le discussioni tra la Commissione europea e i colegislatori, il Parlamento europeo e il Consiglio, e che la risoluzione della 4ª Commissione è stata trasmessa ai rappresentanti della Commissione nei negoziati in corso e alimenterà tali discussioni.

RISOLUZIONE APPROVATA DALLA COMMISSIONE

SUL PROGETTO DI ATTO LEGISLATIVO DELL'UNIONE EUROPEA N. COM(2023) 416 DEFINITIVO (Doc. XVIII-bis, n. 15)

SUI PROFILI DI CONFORMITÀ AI PRINCIPI DI SUSSIDIARIETÀ E PROPORZIONALITÀ

La 4^a Commissione,

esaminata la proposta di direttiva COM(2023) 416 relativa al monitoraggio sullo stato del suolo e la sua resilienza, la cui salvaguardia presenta aspetti di forte preoccupazione nell'Unione europea;

considerato che:

- il processo di degrado del suolo non si arresta ai confini nazionali, ma li trascende, inficiando il potenziale di fertilità dello stesso, la biodiversità, la salute umana e la risposta agli eventi meteorologici estremi, ai rischi legati al clima e agli incendi, e che il perdurante stato di degrado del suolo evidenzia la presenza di significative lacune normative e operative nelle vigenti politiche nazionali e dell'UE;

- la proposta integra la legislazione ambientale europea vigente, come le direttive sulle emissioni industriali, sui rifiuti, sulle discariche, sulla responsabilità ambientale, nonché sulla tutela penale dell'ambiente, contemplando tutti i tipi di contaminazione del suolo, compresa quella storica, e definisce un quadro omogeneo di monitoraggio, per la produzione e la valutazione di dati comparabili sulla salute del suolo, aumentarne la resilienza e di garantirne un uso sostenibile, con l'obiettivo di ottenere suoli sani in tutta l'UE entro il 2050;

tenuto conto della relazione del Governo, del 5 ottobre 2023, elaborata dal Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica e trasmessa ai sensi dell'articolo 6 della legge n. 234 del 2012,

si ritiene che la proposta rispetti il principio di sussidiarietà, ma che sia suscettibile di miglioramento con riguardo al principio di proporzionalità, secondo le seguenti considerazioni.

È necessario che vi sia un coordinamento tra la proposta in esame e la proposta di "legge europea sul ripristino della natura" (COM(2022) 304), su cui il Consiglio e il Parlamento europeo, il 9 novembre scorso, hanno raggiunto un accordo politico. In particolare, occorre delineare chiaramente i rapporti fra l'obbligo di aumento del trend di incremento degli spazi verdi urbani a partire dal 2031 (articolo 6 della legge europea sul ripristino della natura), l'obiettivo del consumo di suolo netto pari a zero nel 2050 (stabilito dalla Strategia dell'UE per il suolo COM(2021) 699) e i principi sulla mitigazione e compensazione della perdita di capacità del suolo di fornire servizi ecosistemici (articolo 11 della proposta di direttiva in esame).

In relazione alla nuova governance del suolo, si rileva che l'istituzione dei distretti del suolo e delle relative autorità competenti (articoli 4 e 5 della proposta), non potrà prescindere dal coinvolgimento pieno delle regioni, sia per le competenze legislative e amministrative, sia per la programmazione degli interventi e dei relativi finanziamenti delle stesse in tema di governo del territorio (anche in materia di bonifica di siti inquinati);

Si ritiene anche opportuno tenere conto delle diffuse eterogeneità nella composizione del suolo e sottosuolo del territorio come quello italiano, in cui la presenza di inquinanti in talune zone (come l'arsenico o altri metalli) dipenda non da emissioni antropiche ma dalla particolare composizione storica o geologica del suolo e del sottosuolo.

Riguardo alle definizioni, si evidenzia la scarsa chiarezza di quella di "servizi ecosistemici" enunciata nell'articolo 3, numero 3), della proposta di direttiva. Con riferimento all'articolo 11, recante principi di mitigazione del consumo di suolo, si ritiene preferibile migliorarne la definizione con una formulazione più generica, anche per il rapporto sinergico che questo articolo ha con la "gerarchia del consumo di suolo", prevista nella già citata Strategia dell'UE per il suolo per il 2030.

Inoltre, la lettera b) del medesimo articolo 11 potrebbe essere integrata con la locuzione "entro i limiti della fattibilità tecnica ed economica", analogamente alla lettera a), per indicare una compensazione effettiva della perdita di capacità del suolo di fornire servizi ecosistemici, ossia fattibile sotto il profilo sia tecnico sia economico.

Sempre sulle definizioni di cui all'articolo 3, sarebbe opportuno distinguere i "siti potenzialmente contaminati" da quelli "contaminati", utilizzando due distinte definizioni. Conseguentemente, la definizione di "contaminazione del suolo" dovrebbe tenere conto della presenza di prove sul fatto che la sostanza o l'agente chimico nel suolo comporta un rischio inaccettabile per la salute umana e per l'ambiente.

Inoltre, la definizione di "suolo sano" dovrebbe incorporare la distinzione tra i diversi suoli e gli usi del suolo, discriminanti anche per la valutazione del rischio e la definizione di salute.

All'articolo 9 la definizione di "suolo non sano" prevede che, se uno dei criteri non è soddisfatto, il suolo sarà considerato automaticamente non sano (come nella valutazione dello stato dei corpi idrici nella direttiva delle acque), escludendo a prescindere la capacità di fornire determinati servizi ecosistemici. Tale fattispecie rischia di eccedere gli obiettivi della proposta, considerata anche la problematicità dell'attuazione della direttiva quadro sulle acque.

Inoltre, l'articolo 9, paragrafo 5, obbliga gli Stati membri ad istituire un meccanismo di certificazione della salute del suolo per i proprietari e i gestori dei terreni, adempimento che potrebbe produrre oneri per la pubblica amministrazione per la sua gestione. Tuttavia, ove istituito in base al regolamento, lo Stato membro non avrebbe la facoltà di esimersi dalla sua implementazione amministrativa, mentre i privati proprietari o gestori del terreno manterrebbero la facoltà, e non quindi l'obbligo, di avvalersi del meccanismo al fine di procedere con le transazioni fondiarie.

L'articolo 13 della proposta definisce i siti potenzialmente contaminati come i luoghi, individuati dagli Stati membri, in cui si sospetta una contaminazione del suolo sulla base di prove raccolte in linea con una serie di criteri. Tali criteri prevedono che sia sufficiente l'esercizio di un'attività, conclusa o in corso, a rischio di essere potenzialmente contaminante. Sarebbe opportuna una più precisa definizione dei casi in presenza dei quali poter stabilire la sussistenza di un rischio o pericolo di concreto di contaminazione e a cui ricondurre gli obblighi e adempimenti che ne conseguono.

In merito, si ricorda che il Codice dell'ambiente (decreto legislativo n. 152 del 2006) definisce un sito come potenzialmente contaminato quando sia accertata un'alterazione delle caratteristiche qualitative delle matrici ambientali, tale da rappresentare un potenziale rischio per la salute umana, da cui fa discendere specifici obblighi di adempimento.

Per quanto riguarda ancora gli articoli 13 e 14, la legislazione nazionale e quella dell'Unione europea dovrebbero essere coerenti per evitare i doppi requisiti (ad esempio, le disposizioni sul suolo per i siti di produzione industriale contenute nella direttiva sulle emissioni industriali IED).

Riguardo l'articolo 15, il ruolo dell'autorità competente dovrebbe essere quello di garantire che la valutazione del rischio sia eseguita in modo appropriato e di approvare tale valutazione, piuttosto che effettuare una valutazione specifica del sito, lasciando le valutazioni del rischio specifiche per sito alla parte responsabile, sulla base della metodologia di valutazione e del rischio definita dallo Stato.

L'introduzione del registro pubblico, prevista dall'articolo 16, dovrebbe limitarsi ai soli siti contaminati e non anche ai siti potenzialmente contaminati o in subordine predisporre due sezioni separate del registro, con la possibilità di rimozione, in entrambi i casi, dalla lista quando siano condotte le attività di bonifica.

Nell'allegato I, parte B, i criteri indicanti la buona salute del suolo dovrebbero essere chiariti al fine di collegarsi alla metodologia di valutazione del rischio, che tiene conto della finalità e dell'uso del suolo.

Nell'allegato II, parte B, sarebbe opportuno ampliare il numero di metodologie di analisi per ottenere dei risultati analitici che, considerando i diversi tipi di suolo, permettano di ottenere valutazioni complete ed accurate.

Le sanzioni, previste dall'articolo 23, dovrebbero essere proporzionate alla natura e alla gravità della condotta illecita e non al fatturato della persona giuridica o della persona fisica che ha commesso la violazione.

Nell'Allegato I (parte B e C), considerato che il suolo è una risorsa fondamentale per l'agricoltura, si dovrebbe considerare non solo l'eccesso di nutrienti nel suolo, ma anche la loro carenza. Sarebbe opportuno aggiungere tra i principi di gestione sostenibile del suolo, elencati nell'Allegato III, anche la Nutrient Use Efficiency (c.d. NUE), il cui monitoraggio, favorisce le buone pratiche di fertilizzazione.

Infine, si ritiene opportuno che le procedure di bonifica, ivi incluse le pratiche burocratiche per l'avvio di tali procedure, relative al ripristino dei suoli contaminati, siano maggiormente uniformate a livello europeo. La proposta, infatti, chiarisce nella sua relazione illustrativa, che per quanto riguarda la bonifica e il ripristino di siti contaminati, l'opzione prescelta è quella che consente un'elevata flessibilità, che però "può comportare un rischio maggiore di non conseguire l'obiettivo di conseguire la salute dei suoli entro il 2050".